刘歆颖
2014年6月，南非总统祖马连任后的第一个月，农村发展与土地改革部把一份早就准备好的土地改革草案提交给议会，新的土地改革方案正式进入征询意见阶段。南非的土地问题再一次被提上了日程。
与北面的邻居津巴布韦不同，南非的土地问题其实算不上突出。南非的城市化工业化的程度很高，农业在经济中的重要性一直在下降。目前南非农业产值仅占国民经济总产值的2%，解决的就业人口占总就业人口不到5%。可以说南非人大多数对农业的兴趣不大，对农业土地的兴趣不大。
这一点也可以在新南非建立后的第一轮土地改革中看出来。曼德拉政府时期，南非计划把商用土地的30%转换所有人的颜色，结果在花费了商业土地总价值37%的费用后，土地所有权颜色转换仅仅实现了8%。这倒不是因为南非政府把大部分钱都浪费了，虽然具体操作中有疑问的地方的确存在。在南非政府收到的近8万份赔偿申请中，提出土地要求的仅有不到六千份，绝大多数有资格得到赔偿的人需要的是钱。南非政府计划今年重开土地赔偿申请，预计申请总数近40万件，但是估计多数人仍然仅会对赔偿金感兴趣，而不是实际拥有土地。
对于多数人来讲，选择土地而不是金钱是个明智选择。南非农业大都是大农场式的经营，现代化程度很高。而现代农业已经非常复杂，需要有现代的农业耕作技术、管理方法，甚至需要对金融市场都要有所了解。运行一个现代化的农场，还需要有一定的资金实力，仅仅拥有土地是不够的。二十年来已经分到了土地的人们的遭遇也证明了这一点。经过了重新分配的土地，多数都没有得到良好的经营，不仅多数农场的产量较原来有大幅度降低，不小比例的土地甚至被完全荒废。缺乏资金和技术是新农场主们面临的普遍问题，新农场主们在土地上的很多投资也都打了水漂。这个巨大的陷阱，没有充分准备就愿意陷进去的人并不多。
原来的土地改革也忽视了长期在农场工作的住户和工人的利益，使得土改实际受益人很少。这次农场工人的利益成了新草案关注的重点。新草案里面提出农场的住户、工人等根据一定的工作居住年限拥有不同比例的农场股份，这倒不令人吃惊。南非有一个广泛实行的广泛基础黑人经济促进计划(BBBEE)，目的就是逐渐在主流经济中提高历史上劣势种族（白人之外的其他种族都包括在内）在经济中的比重。这个计划对于企业中历史上劣势种族的所有权比例以及在员工甚至管理层所占的比例都有要求。有很多方法可以达到政府所要求的比例，其中一个做法就是直接把股权以一定方式分配给雇员。在南非，向符合一定条件的雇员分配股份是很普遍的做法，只不过一般这类的股权分配给的是相对重要的技术和管理位置的雇员，但扩展到全体雇员并不会有太大难度。因此这个做法完全可以被接受。这个做法本来就有成功的例子，在西开普省已经有农场主动把一部分股份分配给员工，既部分解决了股权的颜色问题，又维持了原有管理架构，保持了运行效率，在南非经常被当作成功的例子宣传。
这个草案的问题出在员工得到股权的方式上面。新草案中，政府会对农场进行估价，然后按照估价的一半的价格出资。不过政府出资的这部分并不会落到原农场主的口袋里，而是进入一个专门的投资发展基金，用于农场自身发展。由于是政府出资，政府会派人负责这个基金的运转。这就有麻烦了。首先直接剥夺一半股份而不给直接赔偿的做法看起来很像是政府无偿征用，很有可能会与南非宪法相关条文冲突。政府在这个基金的使用上有很大的发言权也令很多人不安，如何监督权力是个麻烦。这个基金显然会给很多腐败分子大开方便之门。在腐败与滥用权力的问题方面，南非人对这个政府并没有多大的信任。甚至南非政府如何筹措购买农场所需要的巨额资金也很有疑问，令农场主怀疑政府很可能会打白条。所以，这个草案一推出，立刻被最大反对党民主联盟抨击，认为其合法性本身就有问题，一旦实施对农业发展不利，会对南非的食品安全造成影响。而且强制剥夺股权的做法一旦成为合法的先例，南非将很难再吸引到新的投资，现有资本也有可能外逃，对南非整个经济都会有灾难性的影响。
此外，新南非已经成立了二十年，这二十年间进行的土地交易不少，农场的转让、兼并一直在发生，也有很多新的资本进入南非的农业领域。如果说种族隔离时期的农场主们的确有原罪的话，那这些二十年以内的新投资怎么算呢？这个问题涉及到的不仅仅是白人农场主们，新兴的黑人农场主的数量本来就在增加，其中不少实际上与南非政府高层关系密切。这些人不会眼睁着自己的实际利益受损。土地问题在南非虽然是个政治敏感问题但是实际经济利益不大，很难想象南非政府会在这个问题上以牺牲经济发展的代价进行改革。所以，这份草案原样通过的可能性不大。政府给出了长达一年的咨询期，也在一定程度上说明，政府本身就有进行充分辩论的准备。
甚至有人认为这个草案根本就是在漫天要价。南非的土地问题涉及到的各方利益非常复杂，各方都有自己的利益考虑，提出的难题较多，愿意做的让步不多，再加上非国大自身的推动力不足，多年来一直得不到各方都能接受的改革方案。但是最近两年情况有了变化。南非的底层对于土地有很多不切实际的幻想，把白人赶走的极端思想一直有市场，导致土地问题一直是一个政治敏感问题，不容忽视。本次大选，走极端路线的新政党经济自由斗士把土地改革列到了自己的纲领里面，提出了极端口号，成功从非国大的基本盘中夺走了不少支持者。非国大显然希望在土地问题上至少做出一个政治姿态，缓解政治对手带来的压力，同时也对目前的既得利益者提出威胁：这个问题，现在到了解决的时候了，准备在适当的地方让步吧。
非国大不是没有提出过相对温和的改革方案。其实作为这份新草案基础的非国大国家发展计划里面就有容易被多方接受的方案。这个方案是在一定区域内，在市场上寻找主动出售的土地，由政府和附近的农场主协助出资给新的农场主，并由附近的农场主提供技术培训和支持。附近农场主得到的好处是借此得到黑人经济促进计划的认证，从而改变南非境内的采购中的不利地位。这个方案基本上可以实现平稳过渡，既不会对土地市场造成影响，也保证了所有权和技术的传递，得到了南非最大反对党民主联盟的原则性支持。不过一些保守的白人势力对此仍然持反对意见。这份反对意见很大的新草案出台后，可能更有利于在原方案基础上达成一致。
（作者为南非大学高级研究员）
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